自從明確了事業(yè)單位改革的思路和原則后，許多省市、地區(qū)在事業(yè)單位改革方面進行了許多探索。目前，全國事業(yè)單位改革的模式主要有三類：一是行業(yè)推進模式，即在改革的組織實施上，采取了從上到下、按行業(yè)逐步推進的辦法，如科研、教育、衛(wèi)生、文化、體育等行業(yè)的改革。二是單項制度推進模式，即以用人制度為主，管理體制、用人制度、分配制度改革分別進行。三是綜合配套改革模式，即用人制度、分配制度、管理體制與社會保障等相關制度的改革配套進行。2005年，山東省確定了全省事業(yè)單位“統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設計、分類推進、配套進行”的綜合配套改革模式，即改革管理體制，建立適應各類事業(yè)單位特點的運行機制；改革用人制度，建立充滿生機和活力的用人制度：改革分配制度，建立自主靈活的分配激勵機制；改革現(xiàn)有的社會保障制度、財政和國有資產管理等體制改革，推動事業(yè)單位改革的順利進行。用人制度改革即在全省事業(yè)單位實行聘用制，通過推行全員聘用制，建立起適合各類崗位特點的選人用人機制。山東某市的事業(yè)單位實行綜合配套改革的模式，以聘用制為重點的用人制度改革是事業(yè)單位改革的核心。
以下以某市事業(yè)單位聘用制改革的推行狀況為例，對事業(yè)單位聘用制改革進行詳細介紹。
某市的事業(yè)單位聘用制改革從事業(yè)單位的清理規(guī)范入手，在新進人員中試行聘用制度，并選取有條件的單位探索崗位管理和內部分配搞活辦法，通過先行試點、積累經驗的方式逐步推開。
1.該市事業(yè)單位現(xiàn)狀
該市是共和國土地上最年輕的城市之一，1983年建市初期，沒有事業(yè)機構。1984年，全市新設立事業(yè)單位69個。隨著各項事業(yè)的發(fā)展，相關事業(yè)機構也相繼成立，涉及經濟、文化、體育、科教、衛(wèi)生等各個領域。到2006年底，全市事業(yè)單位已達2085個，職工總數(shù)約4.7萬。該市事業(yè)單位按照經費類型劃分，可分為財政撥款、財政補貼和經費自理三類，其中財政撥款類事業(yè)單位占總數(shù)的77％，財政補貼類占7％，經費自理類占16％。按事業(yè)單位的功能，可分為監(jiān)督管理類、社會公益類、中介服務類和生產經營四類，其中社會公益類事業(yè)單位數(shù)量最多，占事業(yè)單位總數(shù)的比重高達71％；其次是監(jiān)督管理類事業(yè)單位，所占比重達22％；生產經營類事業(yè)單位占5％，中介服務類事業(yè)單位僅占2％。
截止2006年底，全市事業(yè)單位職工總數(shù)47742人，其中專業(yè)技術人員最多，達35316人；管理人員6290人，工勤人員6136人?？梢?，事業(yè)單位人員中多數(shù)從事專業(yè)技術工作，這與社會公益類事業(yè)單位比重高達71％有直接關系。
2.該市事業(yè)單位聘用制試點情況
為了順利推進事業(yè)單位聘用制度改革，該市把事業(yè)單位的清理規(guī)范作為突破口。對全市事業(yè)單位進行清理整頓。按照法律、法規(guī)規(guī)定和市場經濟發(fā)展要求，本著依法定職能和政事分開、事企分開的原則，對每個事業(yè)單位進行分析定位。根據職能界定情況，采取“撤”、“并”、“轉”等多種形式對事業(yè)單位機構設置進行調整優(yōu)化，通過調整改革，全市事業(yè)單位由2079個減為1938個，減少141個；事業(yè)編制由38072名減為35016名．減少3056名。根據事業(yè)單位的社會
功能和承擔的職責任務，把事業(yè)單位進行科學分類。
在事業(yè)單位清理規(guī)范的基礎上，進行了用人制度和分配制度改革探索。2003年8月8日，該市制定了《關于事業(yè)單位補充工作人員實行聘用制的意見》，規(guī)定事業(yè)單位補充工作人員，除依照國家公務員管理的事業(yè)單位和按管理權限任命的單位負責人、國家指令性安置人員、政策性安置人員、涉密崗位人員及按規(guī)定引進的高層此人才以外，其他人員一律實行聘用制，簽訂了3年的短期聘用合同，明確雙方與工作相關的權利義務。通過實行人員聘用，轉換事業(yè)單位用人制度，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由行政任用關系向平等協(xié)商的聘用關系轉變。2005年下半年，開始實行事業(yè)單位全員聘用制和工資總額包干的分配制度改革試點，為穩(wěn)步推進全員聘用制積累了經驗。
截至2006年底，全市已實行聘用制的事業(yè)單位916個，占全部事業(yè)單位的43.9％：簽訂聘用合同的職工2837人數(shù)占職工總數(shù)的5.97％。通過改革，逐步淡化身份意識，強化崗位概念，調動了事業(yè)單位各類人才的積極性，促進了社會事業(yè)的健康發(fā)展。
三、該市聘用制改革的有利條件
在推進事業(yè)單位全員聘用制的過程中，該市具有自身的優(yōu)勢，為改革創(chuàng)造了有利條件。
1.組織管理條件
作為新興城市，該市的事業(yè)單位具有以下特點：
(1)設立時間較晚，歷史遺留問題較少。該市事業(yè)單位的發(fā)展過程，正值黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來，人事工作重點也逐步調整到為經濟建設服務上來，因此，事業(yè)單位的設置基本適應經濟和社會發(fā)展的需要，在單位和人員問題上歷史遺留問題較少。除縣區(qū)中小學因近2年沒有重新核定編制和擴招等因素導致人員超編外，其它事業(yè)單位總體空編，改革中分流人員任務不重。
(2)事業(yè)單位的管理機構健全，人員充足。該市在1997年，將機構編制管理辦公室分設為行政機構編制科和事業(yè)機構編制科。同年，成立了事業(yè)單位登記管理辦公室。與事業(yè)機構編制科合署辦公，并配備專職人員7人，為聘用制改革創(chuàng)造了條件。
(3)管理方式科學、規(guī)范。1998年，該市在山東省內率先實行《機構編制管理證制度》，實現(xiàn)了管理方式上的創(chuàng)新，使事業(yè)單位機構編制管理更加科學、規(guī)范。建立了事業(yè)單位機構編制臺帳，在人員編制管理上，改變了傳統(tǒng)的總量控制下達編制的做法，按照管理人員、專業(yè)技術人員和工勤人員分別核定編制數(shù)額，實行動態(tài)管理，根據單位的發(fā)展狀況及時調整，為事業(yè)單位聘用制度改革進行崗位設置和人員聘用奠定了基礎。新建城市的特性和規(guī)范的管理方式，有利于聘用制改革順利開展和實行。
2．社會經濟條件
該市位于黃河三角洲地區(qū)，具有豐富的土地資源和礦產資源，石油天然氣資源居全省首位，石油資源的開發(fā)興起了該市，帶動了該市經濟發(fā)展。
該市的經濟快速發(fā)展，尤其是隨著黃河三角洲開發(fā)戰(zhàn)略的實施，帶動了各項事業(yè)的向前推進。作為新興城市，在快速發(fā)展時期，人才的需求缺口較大。這種現(xiàn)狀更容易使職工相信，事業(yè)單位全員聘用的目標是激發(fā)人才活力而非“裁員”。良好的社會經濟條件，為改革的實施提供了條件。在聘用制改革籌備過程中，領導對改革非常重視，為改革的進行提供了人力、物力和財力支持，改革費用如辦公費用、辭職補償費用相對充足，在人員的分流安置上制定了優(yōu)惠政策，為改革的平穩(wěn)進行創(chuàng)造了條件。
3．制度保障條件
主要體現(xiàn)為以下幾個方面：
(1)事業(yè)單位選人用人的考錄制度為聘用制改革奠定基礎。為提高事業(yè)單位人員素質，該營市在事業(yè)單位選人方式進行了創(chuàng)新。一是領導職務全部實行競爭上崗。2001年機構改革中，該市制定了《競爭上崗暫行辦法》和《競爭上崗實施細則》，在機關事業(yè)單位實行競爭上崗制度，對到上一級崗位任領導職務的人員全部通過競爭上崗的方式進行。二是事業(yè)單位選用畢業(yè)生采取考試錄用的方式進行。該市從1999年開始，打破了傳統(tǒng)的畢業(yè)生“分配”的安置模式，對事業(yè)單位選用畢業(yè)生采取公開考選的方式，通過公開、公正的招考錄用程序，為事業(yè)單位選拔優(yōu)秀畢業(yè)生900多名，獲得了廣大畢業(yè)生和事業(yè)單位的好評。因此，公開考選、擇優(yōu)錄用的選人理念在事業(yè)單位廣大職工頭腦中已初步確立，為全員聘用、竟聘上崗的聘用制度奠定了良好基礎。
(2)事業(yè)單位職工的社會保險參保率較高。1986年，該市開始推行職工養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌，1992年，在全省率先開展離退休費用的社會化發(fā)放工作。1986年10月，該市失業(yè)保險工作起步，對企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工實行失業(yè)保險制度，后來逐漸擴大到事業(yè)單位的全體職工。1995年初，該營市成為全省第一個實現(xiàn)市級職工生育保險社會統(tǒng)籌的地市，同年，市醫(yī)療保險制度改革在墾利縣試點。到2004年底，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等社會保險在全市事業(yè)單位全部推開，其中機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到50174人，參保率達100％。西2007年1月1日，該市將事業(yè)單位的工作人員納入工傷保險統(tǒng)籌體系，規(guī)定事業(yè)單位工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病將依法享受工傷保險待遇。因此，良好的社會保障制度為聘用制的推行創(chuàng)造了條件。
(3)人事爭議仲裁制度初步建立。為配合事業(yè)單位聘用制改革的順利開展，該市在2001年成立了市級人事爭議仲裁機構，并配備了專職工作人員。至2006年，5個縣區(qū)全部成立了仲裁委員會和仲裁辦事機構。并聘請了11名兼職仲裁員，加強了仲裁隊伍建設。為提高仲裁員的辦案水平，2006年選派了11名仲裁員參加了業(yè)務培訓，為開展人事爭議仲裁工作奠定基礎。
4．前期改革取得的基本經驗
進入新世紀以來，該市先后組織了黨政機關機構改革、事業(yè)單位清理整頓、油田中小學整建制移交、聘用制改革試行和人事制度改革試點等具有影響力的重大變革，都獲得了圓滿成功。這些成功為事業(yè)單位全員聘用制的順利奠定了基礎，主要表現(xiàn)在：
(1)歷次改革的成功增強了職工對政府執(zhí)政能力的信心。在歷次改革中，政府在機構設置、人員安置上都制定了優(yōu)惠政策，圓滿完成了改革。例如，在油田中小學校8000多人向該市移交時，為保證移交工作順利進行，避免引起社會矛盾，在工資執(zhí)行政策上確定為市屬管理，即所有學校人職工資執(zhí)行市級工資而非學校所在地的政府級別工資，8000多人的整建制移交平穩(wěn)進行，沒有造成一例上訪事件，體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念，增強了廣大職工對政府執(zhí)政能力的信心。因此，對由政府主導的事業(yè)單位聘用制改革也充滿信心。
(2)新進人員試行聘用制，對順利推進事業(yè)單位聘用制改革具有積極作用。在當前就業(yè)形勢相當嚴峻、經濟發(fā)展受到諸多因素影響的情況下，新進人員試行聘用制能營造改革氛圍，把改革的理念灌輸給單位和個人，逐步讓聘用的觀念深入人心，成為全員聘用制改革的減震器，可減緩改革引發(fā)的社會動蕩。
(3)聘用制試點工作為改革提供了經驗和有益參考。聘用制作為一種新的用人制度，如何科學設置崗位，搞活內部分配，實現(xiàn)組織與個人共同發(fā)展，是擺在改革的組織者面前的難題之一。新進人員試行聘用制和分配制度改革的試點工作，為改革積累了經驗，探出了路子，成為全員聘用制改革的試金石，有助于改革的順利進行。另外，歷次改革在政策制定、組織實施、分流人員安置等方面也為聘用制改革提供了有益參考。
四、該市事業(yè)單位聘用制改革面臨的問題和挑戰(zhàn)
事業(yè)單位全員聘用制改革是一項覆蓋面廣、影響深遠的系統(tǒng)工程，關系到事業(yè)單位和廣大職工的切身利益，在推行過程中也遭遇到許多阻力。為全面了解搴業(yè)單位實行全員聘用制面臨的問題，筆者通過問卷和面談的形式對事業(yè)單位職工對聘用制改革的認同程度、改革的阻力和困難等進行抽樣調查．通過調查了解到，作為一項涉及多個不同領域和類型的事業(yè)單位人事制度改革，聘用合同制在試行和試點過程中暴露出一些問題，全面推行事業(yè)單位聘用合同制仍然面臨較大的挑戰(zhàn)。
1.思想觀念轉變不到位
通過調查了解到，思想觀念難以轉交是影響事業(yè)單位聘用制改革的主要阻力。許多職工仍然認為，事業(yè)單位是“鐵飯碗”、“事業(yè)單位人員是準公務員”。在事業(yè)單位聘用制改革的方向性問題上，絕大多數(shù)的職工對事業(yè)單位的聘用制改革是贊成和擁護的，認為聘用制的推行能更好的實現(xiàn)個人價值，使預期收益獲得增加；但仍有部分職工甚至持不贊成或無所謂的態(tài)度，有28.6％的職工對改革的推行有疑慮，認為聘用制的招聘解聘會更不公平。問卷統(tǒng)計結果顯示，47.1％的職工認為，事業(yè)單位聘用制改革的主要阻力是改革對象的思想觀念難以轉變。
思想觀念轉變難的原因主要有：
(1)傳統(tǒng)的干部身份的影響。事業(yè)單位的職工雖然認識到改革的必要性和重要意義，但由于長期形成的對單位的依附關系，受傳統(tǒng)觀念影響，重視“鐵飯碗”，講究干部身份，難以接受從干部身份轉變?yōu)楣蛡虻墓蛦T，對改革存有畏懼，從而產生心理上的抵制。
(2)習慣和安全的需要。事業(yè)單位職工已經適應了原有的管理模式，現(xiàn)在要推行聘用制，人們不得不改變原有的工作和生活習慣，重新適應新的管理方式，由于慣性使然難免不產生排斥心理。改革打破了原有的平衡狀態(tài)，意味著調整人們所習慣的制度規(guī)則和活動方式，暫時處于不穩(wěn)定狀態(tài)，這種不穩(wěn)定預期破壞了職工的安全需要。事業(yè)單位聘用制改革以后，競爭將會更加激烈，人們的心理壓力加大，這種心理的緊張也加劇了人們對改革的抵觸情緒。
(3)對未知的恐懼。事業(yè)單位“旱澇保收”的管理體制使職工缺乏競爭觀念、市場觀念，實行聘用制后通過簽訂聘用合同確定用工關系，意味著有可能落聘，聘用期滿也可能“下崗”．也有人認為這次改革會像國有企業(yè)改革那樣“甩包袱”，將多余的人員清理出去。他們擔心與國家“脫鉤”后前途無法預測，所以不愿意擁護改革。這種改革后果潛在的不確定性會引起內心的恐懼，從而引發(fā)抵觸情緒。
(4)對既得利益群體的威脅。改革的過程是利益和資源再分配的過程，一些部門和單位為了維護既得利益，對改革的推行就會不支持，甚至抵制。聘用制實行按需設崗、以崗定薪，職工的預期收入會發(fā)生變化，對那些可能使自己預期收入減少、使自身對組織的投資和價值受益降低的變革，人們～般會產生抵制心理。另外，職工對聘用制改革的內容不了解和了解較少，也是思想觀念轉變難的影響因素。從抽樣結果來看，僅有11.4％的職工比較了解事業(yè)單位聘用制改革的內容，有61.4％的職工了解部分改革內容，還有27.2％的人對改革內容了解很少或不了解。對改革的內容和方向認識不明確，影響到職工對聘用制改革的認同。
2.人事政策體系和保障制度不完善
事業(yè)單位人事管理的立法層次不高，人事管理的政策規(guī)定欠缺，也不配套，成為影響事業(yè)單位人事制度改革深入發(fā)展的關鍵問題。主要表現(xiàn)在：
(1)聘用制與退休政策的矛盾。聘用制要求由身份管理向崗位管理轉變，而當時的退休政策仍執(zhí)行國發(fā)(1978)104號文件，對干部和工人的退休條件分別規(guī)定。事業(yè)單位聘用制推行后，原干部、工人可以打破“身份”，其在職期間可以根據崗位不同享受不同待遇，但退休時又受身份限制，存在明顯矛盾，影響聘用制的實施。
(2)事業(yè)單位人事法制建設滯后。行政機關的工作人員依據《公務員法》進行管理，企業(yè)職工依據《勞動法》管理，惟獨事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項政策規(guī)定也不健全。事業(yè)單位人事監(jiān)督辦法也沒有形成，缺乏對事業(yè)單位用人的有效監(jiān)管，人事管理缺少有力的制約和糾錯機制：人事仲裁尚未與司法接軌，工作進展緩慢。
(3)社會保障制度不完善。分流人員安置是改革的難點，而核心問題是我國社會保障制度總體滯后，與改革和發(fā)展的實際需要不相適應。社會保障制度問題主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌，沒有建立個人帳戶，目前人員的退休待遇按照職稱、級別來核算，與保險繳納數(shù)額沒有關系，事業(yè)單位社會保險制度流于形式。二是事業(yè)保險與企業(yè)保險存在雙軌制，無法銜接。事業(yè)單位實行聘用制后，人員一旦脫離事業(yè)單位到企業(yè)或自謀職業(yè)，保險繳納問題無法銜接。
3.聘用管理制度亟需規(guī)范
聘后管理是實行聘用制的關鍵，也是聘用制落到實處的保證．目前在聘用方面存在的問題主要有：
(1)如何科學合理地設置崗位仍然處于探索階段。崗位設置實際上是對事業(yè)單位人力資源進行科學配置的前提，也是全員聘用制的基礎。實施聘用制的基本要求是“以崗定人”，而不是“因人設崗”。但是在實施過程中，由于缺乏借鑒經驗，科學設崗的標準和依據難以把握，許多單位為了保持穩(wěn)定，絕大多數(shù)崗位的設置和任職條件主要根據現(xiàn)有人員狀況制定，好像是為了安置現(xiàn)有人員量身訂做的，總體上并沒有擺脫“因人設崗”的老套。
(2)試點單位的內部分配搞活的激勵效用并不明顯。目前，由某些試點單位實行分配制度改革的情況來看，單位領導求穩(wěn)心切，擔心改革會引起動蕩影響穩(wěn)定，在改革的力度上相對保守。如某試點單位制定的分配制度改革方案中，內部搞活的方式是從每位職工的當月工資中拿出200元，作為本月考核獎金總額，根據職工的業(yè)績考核情況確定本月獎金的數(shù)額。由于在考核標準的制定上缺乏科學的依據，以及社會效益難以定量考核等因素影響，職工獎金的檔次拉不開，對職工的激勵效用不明顯。甚至有的職工認為改革是“走過場”，影響到改革的嚴肅性和權威性。
(3)聘用合同管理制度建設仍需加強。從目前簽訂聘用合同的情況來看，許多地方需要改進：一是聘用合同的范本不盡完善?，F(xiàn)在各類事業(yè)單位實行的是統(tǒng)一版本的聘用合同，在用人單位和受聘人的權、責、利等方面規(guī)定的非?；\統(tǒng)，不能體現(xiàn)單位的特點和具體崗位的要求。二是在聘用合同期限上，現(xiàn)在簽訂的都是不超過3年的短期合同，容易導致單位用工的短期行為和骨干人才流失加速。三是用人單位和職工對聘用合同的簽訂不夠重視。具體表現(xiàn)在：在聘用合同關鍵條款中出現(xiàn)筆誤；新補充人員中仍有部分人員沒有簽訂聘用合同；到期合同續(xù)簽率較低等。
4.事業(yè)單位的復雜多樣
事業(yè)單位職能構成多樣，行業(yè)門類繁多，不同類型的事業(yè)單位的改革需求和方向選擇并不完全一致。發(fā)展較好的事業(yè)單位，較支持事業(yè)單位改革；發(fā)展不好的事業(yè)單位，想維持現(xiàn)狀，依靠財政吃飯，因而對改革也會產生一定的阻礙。尤其是油田學校的移交，加大了事業(yè)單位聘用制改革的難度。2005年，根據中央決定，油田所屬的60多所中小學校整建制移交給該市，至2006年底，學校精簡合并為60所，在職人員5647人。這些學校地域分布非常分散，有53所學校分布于該市轄區(qū)和5個縣區(qū)內，還有7所學校分別在四個地市，改革中信息渠道相對較少，在一定程度上會影響職工的接受程度。因此，事業(yè)單位的多樣化和復雜性，加大了全面聘用的難度。
從全市情況來看，改革發(fā)展也不平衡。市直新進人員已全部實行聘用制，全員聘用的試點工作也已經基本完成；全市5個縣區(qū)中，三個區(qū)縣對新進人員全部實行了聘用制，兩個區(qū)仍沒有實行聘用制。因此，全市事業(yè)單位轉換用人機制的任務還很艱巨。
5.職工心理和行為的變化
事業(yè)單位聘用制通過用人單位與職工簽訂聘用合同，明確雙方的權利和義務，實現(xiàn)由“身份”向。契約”的轉變，轉變了傳統(tǒng)的行政依附關系，變國家用人為單位用人。問卷調查的結果顯示，這種轉換用人機制的“聘用合同”關系也引發(fā)職工心理和行為上的變化，帶來一些消極影響。統(tǒng)計結果表明，57.1％的被調查人員認為聘用制最主要的消極影響是會讓職工違背事業(yè)單位公益性的設立宗旨，更加關注經濟效益而忽視社會效益。例如在衛(wèi)生領域的職工很可能為了獲得較高的經濟收入為病人開高價藥，而并非對癥下藥。15.7％的調查人員認為“契約”關系最大的負面作用是造成職工對單位的忠誠度降低：另外，7.1％的調查人員認為，職工最可能會出現(xiàn)消極怠工等不利于組織發(fā)展的行為。另外，在面談和問卷的開放式題目中，大多數(shù)被調查人員的建議主要集中在以下幾個方面：事業(yè)單位聘用制改革應當根據地方和單位的實際情況，制定改革的總體規(guī)劃，使廣大職工尤其是領導干部明確聘用改革的目標，確保改革取得實效；在聘用標準和程序、崗位和薪酬設置以及考核上要公平公正；通過完善社會保障體系，妥善安置落聘人員等。
因此，事業(yè)單位推行全員聘用制度改革，仍面臨許多挑戰(zhàn)。為了保證聘用制變革的順利進行，應認真分析聘用制改革中存在的問題，精心設計改革方案，科學合理地設置崗位和加強聘后管理，并消除改革的阻力，從而順利地推進事業(yè)單位聘用制改革。
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