近年來，在國有企業(yè)深化改革的大背景下，國有企業(yè)的體制機制改革不斷加快與創(chuàng)新發(fā)展，混改、三項制度改革、企業(yè)經(jīng)理人市場化選聘等諸多變革已經(jīng)影響到絕大部分國有企業(yè)的日常管理行為。加之外部嚴峻的宏觀經(jīng)濟環(huán)境以及市場環(huán)境的不確定性，國有企業(yè)的內(nèi)控管理越來越被企業(yè)所有重視。為此，研究哪些政策會影響國有企業(yè)的內(nèi)控體系建設，或是與內(nèi)控體系建設息息相關，是國有企業(yè)內(nèi)控管理工作中需要重點關注的問題。

追溯國有企業(yè)內(nèi)控體系建設，2008年是一個里程碑節(jié)點，財政部、證監(jiān)會等五部委在2008年發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并對內(nèi)控進行了基本定義，即：由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。同時，指出內(nèi)部控制的目標是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。自此，國有企業(yè)的內(nèi)控體系建設正式進入了規(guī)范化進程。當前國有企業(yè)的內(nèi)控體系建設的基本框架便來源于此

一、幾個概念

為了更好的了解內(nèi)控工作，在介紹國有企業(yè)內(nèi)控體系建設前，我們先來了解幾個概念：

內(nèi)部控制：內(nèi)部控制也稱內(nèi)控，企業(yè)的內(nèi)控伴隨企業(yè)的產(chǎn)生而天然存在，在具體的業(yè)務開展過程中實施的各種控制措施以及風險規(guī)避行為，都是內(nèi)控活動。

內(nèi)控體系：按照COSO內(nèi)控框架或《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》要求，企業(yè)實施內(nèi)控建設所應遵循的一套固有的體系標準。

內(nèi)控管理：內(nèi)控管理是企業(yè)為了規(guī)避風險，更好的實施內(nèi)控，從內(nèi)控體系目標規(guī)劃、方案制定、內(nèi)控日常實施，一直到內(nèi)控評價、文件更新的過程控制。

從以上解釋可以看出，這三個與內(nèi)控相關的概念既有聯(lián)系也有一定區(qū)別，內(nèi)部控制側重在控制活動，內(nèi)控體系側重在系統(tǒng)性的體系搭建，而內(nèi)控管理則是為了實現(xiàn)企業(yè)管理目標而進行了一系列的管理過程。國有企業(yè)的內(nèi)控體系建設工作實際上三者之間的有機融合。

二、國企開展內(nèi)控體系建設的政策依據(jù)

國有企業(yè)的屬性決定了開展內(nèi)控體系建設工作必須要有相關的政策依據(jù)作為基本支撐。剛才我們已經(jīng)提到，企業(yè)內(nèi)控伴隨企業(yè)的產(chǎn)生而天然存在。企業(yè)針對日?；顒拥墓芾?、風險管理工作、審計工作、監(jiān)察工作等都與企業(yè)內(nèi)控息息相關。國資委及相關部委在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》頒布前后，出臺過諸多政策性文件，為約束國有企業(yè)的內(nèi)控管理提供了政策依據(jù)。

在國家相關部委發(fā)布的諸多文件中，最為廣泛引用的則是2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，以及2010年在《關于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》中發(fā)布的《內(nèi)部控制應用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》以及《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》。

其中，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》包括了總則、內(nèi)部控制 、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督、附則等章節(jié)，并借鑒COSO報告的理論研究成果，構建了以“內(nèi)部控制 、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督”為基礎的五要素框架，并為大中型企業(yè)所適用。

《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引》指出，公司需要按照《應用指引》的相關要求去建立和完善內(nèi)部控制體系，工作的主體應該是公司各個職能部門，但需要在內(nèi)控、風險或內(nèi)審部門的指導下進行。并對對包括組織架構、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責任、企業(yè)文化、資金活動、采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、銷售業(yè)務、研究與開發(fā)、工程項目、擔保業(yè)務、業(yè)務外包、財務報告、全面預算、合同管理、內(nèi)部信息傳遞、信息系統(tǒng)在內(nèi)的各項具體業(yè)務制訂了實施內(nèi)部控制的18個具體指引。

《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》指出，企業(yè)內(nèi)部要定期對公司的內(nèi)部控制設計與運行狀況進行評價，出具評價報告，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部控制上存在的缺陷，提出和實施改進方案，確保內(nèi)部控制有效運行。這部分工作通常由公司內(nèi)部的內(nèi)控、風險或內(nèi)審部門承擔。內(nèi)容主要包括內(nèi)部控制評價的內(nèi)容和標準、內(nèi)部控制評價的程序和方法、內(nèi)部控制缺陷認定和評估報告等。

《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》主要是指導和約束執(zhí)行內(nèi)控審計任務的外部中介機構，要求會計師事務所使用與財務報表審計相同的重要性水平，按照規(guī)定的方法和程序，對公司內(nèi)部控制體系進行審計測試，最終就被審計公司的內(nèi)部控制是否有效發(fā)表審計意見（包括無保留意見、否定意見、無法表示意見）。

以上便是我們所熟知的“一規(guī)范三指引”，并且在國有企業(yè)內(nèi)控體系建設及評價，外部審計機構審計中被廣泛引用。

三、新時期國有企業(yè)內(nèi)控體系建設的影響因素

影響因素之一：在國企深化改革背景下，國家出臺了諸多的政策文件。這些政策往往對國有企業(yè)的機制體制改革、組織運作模式、激勵考核模式等產(chǎn)生較大影響，進而影響到國有企業(yè)內(nèi)部的治理結構、管理舉措及控制活動。因此，國企改革及相關政策成為企業(yè)內(nèi)控體系建設中關注的一個重要方向。

1、關注點一：開展國有資本投資、運營公司試點，是改革國有資本授權經(jīng)營體制的關鍵舉措，對國有企業(yè)的治理環(huán)節(jié)、組織架構體系將會產(chǎn)生重要影響。

2、關注點二：中央和地方國有資本投資、運營公司在試體制、試機制、試模式等方面做了大量探索實踐，在授權放權、組織架構、運營模式、經(jīng)營機制、黨的建設等方面取得了積極成效，這些因素直接影響到具體業(yè)務的管控方式，對企業(yè)的具體經(jīng)營造成重要影響。

3、關注點三：國企改革加大放權授權力度，各級國資委落實“一企一策”原則，根據(jù)國有投資運營公司的發(fā)展定位，在戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務管理、工資總額、選人用人、股權激勵、產(chǎn)權管理、重大財務事項等方面賦予更充分的自主權。同時，要堅持授權與監(jiān)管相結合、放活和管好相統(tǒng)一。這些因素直接影響到企業(yè)內(nèi)部的授權體系建設、激勵體系建設等內(nèi)容。

4、關注點四：深化打造市場化運作專業(yè)平臺，各級國資委完善主業(yè)管控模式。支持投資、運營公司設立財務公司，同時也要規(guī)范財務公司運作，鼓勵其利用內(nèi)部資金開展資本運作，提升資本運營能力，防范各類風險。這些因素對于企業(yè)治理結構變革、組織管控模式、甚至資金的管理機制等都會造成重大影響。

影響因素之二：國有企業(yè)改革過程中設定了一系列推進的重點工作，這些重點工作與內(nèi)控體系建設工作相互促進。重點工作的建設與推動，直接影響到企業(yè)業(yè)務內(nèi)控方式與措施的變化，而進一步完善好內(nèi)控體系建設，則有利于保障國企改革的穩(wěn)健推進與順利實現(xiàn)。國有企業(yè)改革的以下工作可重點進行關注：

1、進一步完善法人治理結構：建立起“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)政企分開、所有權與經(jīng)營權分開，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。

2、完善授權經(jīng)營體系與管控體系：完善國有投資運營公司管控模式，建立科學規(guī)范的授權體系，按照市場化方向，構建完善公司治理機制，重塑組織架構，以“戰(zhàn)略引導-目標管理-章程約定-財務監(jiān)督-考核評價-分配兌現(xiàn)”為主線履行各級職責。

3、積極鼓勵金融創(chuàng)新：以資本、股權管理為主線，通過活化國有資本，實現(xiàn)國有經(jīng)濟布局的不斷調(diào)整，在運營過程中不斷促進國有資產(chǎn)證券化和流動性。積極采用各種金融工具，充分服務于所投資企業(yè)做強做優(yōu)，服務于所投資企業(yè)轉型升級。

4、加強合規(guī)機制與內(nèi)控機制建設：全面加強風險控制，健全公司內(nèi)部管理機制，進一步健全和優(yōu)化全面風險防控體系，切實加強財務管控，重點管控持股公司發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標、重大資金、考核、薪酬激勵、風險等事項，實現(xiàn)市場化良性健康發(fā)展。

5、加快市場化人力資源和薪酬機制建設：加快內(nèi)部機制市場化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機制，在健全約束和嚴格的業(yè)績考核機制的同時，積極展開職業(yè)經(jīng)理人試點，完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。

國企改革過程中以上工作，都會對企業(yè)的管理活動造成重大影響，進而促使企業(yè)內(nèi)部的治理結構、組織控制方式、管理模式、控制活動發(fā)生深刻變革。由此可見，國有企業(yè)內(nèi)控工作過程中，外部政策因素的變化對企業(yè)內(nèi)部控制的沖擊有時會比企業(yè)內(nèi)部某些業(yè)務的變化帶來的沖擊更為強烈。

影響因素三：企業(yè)的內(nèi)部的管理與業(yè)務運行機制是內(nèi)控體系建設的直接影響因素。從影響的直接性來看，企業(yè)內(nèi)部因素對內(nèi)控體系建設的影響更為直接，從作用的時間周期來看，企業(yè)內(nèi)部因素往往也最容易變化與調(diào)整。我們可以嘗試通過以下幾個問題，來更好地為企業(yè)進行診斷，并促使企業(yè)能夠在某些維度更好的進行變革，進而完善好內(nèi)控機制，促進業(yè)務升級。

1、集團型企業(yè)總部的功能定位與核心能力，組織架構設計能否有利于業(yè)務管控與協(xié)同？

對投資公司而言，基于戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)布局和投資機會的選擇是其核心能力。在管控模式上，總部通過對集團的戰(zhàn)略規(guī)劃與投資方向進行把控，在戰(zhàn)略、資本、資金、資產(chǎn)等方面進行控制。同時，中臺部門需通過完善事權體系、內(nèi)控流程對集團的業(yè)務風險進行控制，對國有資產(chǎn)流失風險進行前置性控制。

2、在人事任命、考核、薪酬分配等方面，總部與下屬公司是否有合規(guī)可操作的機制？

一般而言，在人事上，下屬公司的經(jīng)理層選聘職權由公司董事會決定；在考核上，董事會與經(jīng)理層成員簽訂聘用合同和經(jīng)營業(yè)績責任書，明確聘期和雙方的責權利，嚴格業(yè)績考核，暢通退出機制。在薪酬分配上，下屬公司可自主決定職工工資分配，工資總額實行備案制。對職業(yè)經(jīng)理人可通過市場化的薪酬水平和中長期激勵，對優(yōu)秀人才進行激勵和捆綁。

3、常規(guī)事務性工作能否集約化管理，以提升工作效率，降低管理成本？

集團化運作背景下，可將總部及下屬公司基礎、事務型、作業(yè)類工作進行歸類、標準化為產(chǎn)品（如人力資源的校招組織、社保；財務會計核算等）后成立共享服務中心，接受總部專業(yè)職能部門業(yè)務指導。

4、信息傳遞、信息集成、事務統(tǒng)籌與催辦、決策信息支持等是否規(guī)范高效？

集團總部設置“數(shù)據(jù)信息處理機構”，承接文件、信息、數(shù)據(jù)等的上傳下達、統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)計分析以及決策支持，在總部層面形成不同業(yè)務條線的數(shù)據(jù)庫，降低數(shù)據(jù)采集的協(xié)調(diào)時間成本，為公司經(jīng)營決策提供數(shù)據(jù)支持，提高決策效率與準確性。

影響因素四：企業(yè)管理過程中的通病也是企業(yè)進行內(nèi)控體系建設中的關注點。只有通過循序漸進的變革，通過合理的管理模式或控制措施的調(diào)整，才能將企業(yè)管理過程中的通病進行有效降低甚至消除。以下問題是企業(yè)管理過程中的常見問題，國有企業(yè)在管理過程中也經(jīng)常發(fā)生，應引起足夠的重視。

1、集團化發(fā)展需要建立更完善的現(xiàn)代企業(yè)管理體系，但事實上，相當多國有投資運營公司的管理依然憑借經(jīng)驗主義治企，未能建立起系統(tǒng)的集團管控體系以及內(nèi)控管理規(guī)范。

2、內(nèi)控體系建立偏于靜態(tài)，以建立規(guī)章制度、流程手冊、系統(tǒng)表單等為特征，忽略了動態(tài)更新和為實現(xiàn)內(nèi)控目標而實施的日常經(jīng)營管理活動。

3、缺乏內(nèi)控體系運行所必須具備的內(nèi)部控制環(huán)境，如治理結構不完善或核心崗位人員能力不匹配，內(nèi)部責權利不清，內(nèi)控體系建設缺乏助推力。

4、內(nèi)控體系建設要有相應的組織與制度流程做支撐，但是實際建設過程中，未能把制度、流程、風險點、管控措施等進行有效關聯(lián)，存在制度孤島現(xiàn)象。

企業(yè)開展內(nèi)控體系建設是一項系統(tǒng)性工作，涉及到企業(yè)治理層與經(jīng)營層，同時與企業(yè)內(nèi)部的日常行政管理，以及采購、研發(fā)、營銷、生產(chǎn)等具體業(yè)務工作密切相關。實現(xiàn)內(nèi)控管理，能夠確保企業(yè)的制度流程正常運轉，組織的經(jīng)營目標得到有效的貫徹執(zhí)行，保障經(jīng)營管理的有效性，提高經(jīng)營活動的效率和效果，降低實現(xiàn)經(jīng)營目標的不確定性與抗風險能力。

作者：漢哲管理咨詢 王明超

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